解密档案揭示美国为何暗中支持台独

遵照代国务卿意见，福摩萨（台湾）及其附近岛屿包括佩斯卡多尔群岛（澎湖列岛）很可能落入为克里姆林宫指挥的共产党利用的政府统治之下，应就此事对于美国安全的战略影响作一番估计。现已取得了参谋长联席会议对这个问题的意见，特此附上，供国家安全委员会传阅研究。

附件

遵照你办公室1948年11月8日的备忘录，参谋长联席会议研究了附来的国家安全委员会执行秘书的备忘录，就福摩萨及其附近岛屿很可能落人为克里姆林宫指挥的共产党利用的政府统治之下一事对于美国安全的战略影响作一番估计。
参谋长联席会议认为，按上述设想，这对美国安全的战略影响是严重不利的。
由于这一基本设想只有在我们无法阻止中国的大部分为共产党控制的情况下，才可能成立，该国具有战略价值的地区，包括空军基地设置，港口和海岸铁路终端，在一旦爆发战争时，对于美国将没有多大用处。因此，从战略上考虑，这将增强福摩萨对于美国的潜在价值，因为福摩萨作为战时基地可用来驻扎部队，进行战略空军行动，控制邻近航道。
敌对势力控制福摩萨及附近岛屿将有更为重大的战略意义。除非福摩萨能不被克里姆林宫指挥的势力利用，否则一旦战争爆发，我们就应该预计到这将有利于敌人而不利于我们去控制从日本到马来亚地区的航道，同时，这将大大加强敌人之力量，使其将控制延伸到琉球与菲律宾。不论出现哪种情况都将对我国国家安全造成非常严重的危害。应该指出，在后一种情况下福摩萨如明显有可能为敌对势力所控制，那就更有必要如参谋长联席会议以前所建议的那样保持美国对于琉球的战略控制。
另一个战略重要性在于福摩萨可以作为日本的粮食和其它物资的重要来源，按所设想的条件，这一来源当然也要被切断。这就很可能出观这样一个有决定意义的因素，即日本在战时究竟更多的是一项负债还是一项有潜在力量的资产。
根据上述分析，参谋长联席会议认为，尽管当前中国的局势受其明显的趋势，倘能导致合适的诸如外交与经济的步骤保证福摩萨有一个与美国友好的政府，这将最符合我国国家安全利益。



遵照代国务卿的意见，兹附上国务院起草的“美国对福摩萨立场”的报告草案，供国家安全委员会审阅。关于国家安全委员会第一百六十九行动计划，代国务卿洛维特先生提出，这次可不按国家安全委员会工作班子的通常程序，而将国务院该项报告草案列入委员会下次会议的议程。洛维特先生说，待委员会讨论时，将就附件提出的各项意见，作口头详细阐述。
洛维特先生并说，他将建议新任国务卿艾奇逊先生和执行秘书就委员会讨论该问题的日期进行联系。
建议：倘国家安全委员会通过本文附件报告，请将报告呈交总统并建议总统批准报告的结论，指示在国务卿协调下，由美国政府有关部门贯彻执行。

附件
问题
1．决定美国对福摩萨和佩斯卡多尔群岛的政策。
分析
2．参谋长联席会议在国家安全委员会第37号文件中得出结论认为，倘能采取适当的外交与经济措施，防止共产党统治福摩萨，将符合美国国家安全的利益。国务院基本同意这一结论。
3．福摩萨和佩斯卡多尔群岛的目前法律地位是：它们是日本帝国的一部分，有待和约决定最后归属。美国对这些岛屿的立场已由美英中三国首脑签署的《开罗宣言》所规定，由美国在对日作战胜利后执行的事实上承认中国对这些岛屿的控制并给予方便的政策所规定。
4．卷入福摩萨局势的人是：
(甲) 当地人；
(乙) 来自大陆的统治阶级；
(丙) 共产党人；
5．当地人有强烈的区域自治感，它起源于福摩萨独立时的十九世纪。福摩萨人既反对中国人，也反对日本人，他们将欢迎在美国或联合国保护下的独立。但本地人没有政治经验，缺乏组织或强有力的领导。日本人阻止当地政治生活的发展，中国人则在1947年的未遂骚动中消灭了大多数有希望的当地政治领袖。目前在岛上至少还存在着一个对福摩萨自治半信半疑的小团体。而流亡在香港和大陆的福摩萨团体是个光有言论没有行动的小组织，没有力量在自己的岛屿发起成功的革命。
6．福摩萨的中国统治阶级自对日作战胜利以来就以治理不善而闻名于世。福摩萨的现任省长陈诚将军也许能在该岛建立稳定而非共产党的政府。但这不能肯定。使陈诚不能实现这一目标的最大障碍是大陆上大批政界和军界难民的涌入，这批人之极端无能已为中国共产党人大大利用。蒋委员长有志使福摩萨成为他最后的堡垒，他之抵达，定将引起当地的不安。
7．目前该岛之共产党人是个弱小团体。他们最后控制该岛的方法大致有两个。一是不仅在当地人中间并且还在该岛的中国武装部队中间进行渗透和组织。二是做一场交易，使大陆上受共党统治的那个继承政府与福摩萨中国当局成功地谈判接管。
8．美国对福摩萨和佩斯卡多尔群岛可选择的行动方针是：
(甲) 根据日本投降条款，或与国民党政府谈判，占领这些岛屿，或在该政府崩溃后，直接占领之。看来，国民党政府不愿进行此种转移政权的谈判。至于直接占领，无论此举是否会招致这些岛屿的中国武装部队的抵抗，它肯定会刺激大陆上所有中国人，在舆论上支持共产党。这正是我们要极力避免的。因为我们亟盼我们所进行的政治战能在中国有成功的希望。而且，无论怎样声明我们的一片好心，国际社会定将嘲笑这一行动，中国也很有可能在安理会控告我们，这在政治上对我们极为不利。
(乙) 与国民党政府谈判一项向美国在福摩萨提供租界权和基地权的协定。国民党政府虽愿意给美国在福摩萨有基地权，也只有在非常的情况下，即为了取得美国援助以坚守该岛时才肯这样做。即便在目前非常情况下，恢复租界似难办到。因为每一个中国政权在过去几十年中，都谋求取缔在华外人的特权，而且外国政府前不久刚放弃了这些特权，美国还在这方面带头进行谈判，缔结了关于放弃租界权及其它事项的1943年中美条约。今后无论哪种性质的继承政府，都很可能取消条约所规定的这两种类型的特权，而且很可能取得联合国的支持。总之，用此种特权休想对付共产党人用渗透或做场外交易的方式夺取政权。军事基地也不是防治共产主中义侵染外国的特效药。军事基地往往成为病情恶化的因素。只有使福摩萨不为一个对苏联友好的政府所控制，这才能保障美国的国家利益。
况且，如(甲)段所述，共产党可利用美国在福摩萨取得基地一事，大作文章，取得大陆中国的舆论支持，以致严重影响美国在大陆的地位。
(丙) 支持在福摩萨的国民党政府或其残余，承认他们是中国政府。这有立即增强当地不稳定的风险，为共产主义的扩展提供温床，大大搞乱我们在大陆的地位，严重损害我们对中国大陆的策略灵活性。
(丁) 支持当地非共产党的中国人继续控制福摩萨；尽可能施加我们的影响，不使福摩萨成为国民党政府残余分子的避难地。目前不利于阻止大批国民党残余分子流入的，是许多国民党官员及其家属越益谋求来该岛避难。此外，委员长最近任命了一名他亲信的将军出任省长，而且很多迹象表明委员长打算把该岛建成一座最终可以进行反攻的堡垒。不过，支持当地非共产党人控制福摩萨，毕竟能使美国对华政策有更大的回旋余地，虽说种种因素也很有可能使这一方针冒失败的风险。一个重要的因素是我们无力对中国发挥积极的影响，我们手中缺乏一支力量，可以替代国民政府领导人，这些人是我们能施加压力，影响国民政府政策和行政管理的。由于缺乏这支力量，中国人很可能继续不理睬我们的种种建议，会利用不使共产党控制该岛这一责无旁贷的条件，对我们大肆讹诈。另一些因素是存在着这种危险和可能，即投靠大陆可能组成的联合政府以及共党分子渗入福摩萨中国武装部队。
9．美国不能对福摩萨人民以及他们因中国政和横加压制而产生的强烈不满，袖手旁观，不予考虑。福摩萨人的不满，为共党分子的渗透和利用，提供了条件。美国应该作好准备，利用福摩萨的自治运动，只要这样做合乎美国国家利益的需要。
结论
10．美国的基本目标是不让福摩萨和佩斯卡多尔群岛落入共产党手中。为达此目标，目前最实际可行的办法是把这些岛屿与中国大陆隔离开来，而毋须我们对这些岛屿承担公开和单方面的责任或施加公开和单方面影响。
11．上述简括的分析清楚地表明，为实现这一目标，我们在福摩萨和佩斯卡多尔群岛所选择的行动方针，和我们在亚洲许多其它地区的做法极为相似，即不是在满意和不满意的行动方针之间作出选择，而是在弊少和弊多这两者之间作出选择。
鉴于福摩萨局势很不明朗，我们的立场应尽可能灵活。
12．待到中国局势利变化使我们明确知道所要与之打交道的福摩萨统治集团，那时，美国应出力帮助在福摩萨形成一个当地的、非共产党的中国政权并给予支持，这个政权将使这些岛屿至少有一个像样的政府。我们还要尽可能施加影响，不使大陆中国人再大批流入。为使今后能利用福摩萨自治运动，如果这样做合乎美国国家利益，美国还应周到地考虑与福摩萨当地未来的领导人保持接触。
13．本政府应向福摩萨统治当局周详地说清楚：
(甲) 美国不希望大陆的骚乱扩及福摩萨和佩斯卡多尔群岛；
(乙) 美国对这些岛屿的中国行政当局的印象不佳，并且认为，倘中国当局继续玩忽职守，必将失去世界舆论的支持以致转而赞同福摩萨自治；
(丙) 美国之支持福摩萨，最后大部分取决于其行政管理是否有效率，以及能否对福摩萨人民的福利和经济要求有所贡献，能否允许和鼓励积极的福摩萨人参与政府。
(丁) 因大陆难民大量流入而造成的后果包括加重该岛的经济负担，美国政府对此种情况不能无动于衷，同时，对于此种迹象即中国人认为增强福摩萨军事力量，就足以阻止共党分子的渗透，美国也表示不安。
(戊) 美国希望中国当局在处理福摩萨问题和与福摩萨人民打交道时，不要轻视在大陆所得到的教训，不要轻视以往福摩萨人对中国统治的反应。



根据国家安全委员会第一百七十九乙项行动计划，国防部长交来参谋长联席会议对这一问题的看法的备忘录(见附件)，作为对国家安全委员会第37号文件的补充。
本文附件请国家安全委员会传阅并作为国家安全委员会工作班子根据第一百七十九丁项行动计划草拟福摩萨问题补充报告之用。

附件

遵照阁下1949年2月7日的备忘录，参谋长联席会议研究了国家安全委员会1949年2月3日的第一百七十九乙项行动计划，计划要求参谋长联席会议在外交和经济手段仍不能有效地防止共产党统治福摩萨时，向国家安全委员会估计此事对美国安全的威胁程度，并就一旦出现此种情况，应采取何种军事措施提出建议。
根据上述假定，参谋长联席会议认为，其对美国安全的威胁将是严重的。在1948年11月24日给阁下的备忘录中，参谋长联席会议已对共产党统治福摩萨的战略影响作过估价，这些估价现完全适用。
该备忘录的要点归纳如下：
(甲) 鉴于福摩萨具有作为战时基地的潜在力——即可进行战略空军行动和控制毗邻的航道，现在和将来失去有战略价值的中国地区，将增加福摩萨对美国的战略价值；
(乙) 倘为敌对力量所控制，福摩萨及其邻近岛屿的战略地位就更为重要。因为，一旦发生战争，它将使敌人可以控制日本到马来亚地区的航道，并使敌人增强进而控制琉球和菲律宾的力量。
(丙) 敌对力量控制福摩萨将严重损害我国安全利益，我们将失去福摩萨作为向日本提供粮食和其它物质的主要来源，而日本在战时究竟是我们的一笔资产还是负债完全取决于此。
总的说来，美国在亚洲大陆的虚弱战略地位这一前景，现在比以往任何时候都要明显，我国在西太平洋的军事力量首先取决于控制海上通道和通过战略上守得住的岛屿保持战略空军的实力。
敌对力量控制福摩萨将严重损害我国在这方面的力量，相反却会大大增强敌人的实力。参谋长联席会议在1948年11月24日备忘录中得出结论认为，倘采用适当的外交和经济手段，防止共党分子统治福摩萨，这将最符合我国国家安全利益。在这个结论中，不言而喻地排除了军事手段。
参谋长联席会议仍然认为，目前对福摩萨承担公开的军事义务是不明智的。福摩萨战略地位固然重要，但当前我国军事实力和我国承担的许多全球性义务之间的不平衡状态，使得在福摩萨动用武器部队成为不可取，尤其是根据外交和经济手段不起作用这个基本设想，这必将使我们在那边保有相当大的部队，以致无法在此后对付别处发生的紧急状态。在这方面，福摩萨问题和冰岛局势有区别，为了防止共产党控制冰岛，我们在那里采取了直接行动，因为冰岛对我国安全有直接的重大关系，而福摩萨的重要性却不能与此相提并论。
但是，参谋长联席会议认为，福摩萨的战略地位仍很重要。因而认为现应采取一些军事支持的方式使国家安全委员会第37/2号文件所规定的外交和经济手段得以大力贯彻执行，使福摩萨形成一个非共产党的中国统治当局并大力支持之。这种军事支持方式不应承担用兵义务。它应包括派出少量军舰驻在福摩萨合适的港口，这些军舰应具有诸如此类岸上活动的能力，如维持给养，但证无线电通讯，提供人员娱乐和休息等。
参谋长联席会议在1948年12月20日致阁下的备忘录中同意美国海军不应在那时驻在福摩萨。不过，当时曾说明，这一意见并不排除今后因事态发展的需要另作决定，加以修改。目前的建议只是稍作修改，便于机动的舰队船只可继续作有基地的游弋。
参谋长联席会议注意到采取此种行动可能会产生外交上不利反响，会把它说成是炫耀武力。同时，也认识到，在福摩萨水域作出舰队船只基地的必要安排而进行有成效的谈判是有困难的。然而，在权衡利弊得失之后，尤其是考虑到共产党控制福摩萨对美国安全所造成的威胁之后，更有理由努力使福摩萨置于友人手中，因而，外交上的种种风险和困难都是值得承担的。
为此，参谋长联席会议建议；同意考虑上述意见，一旦作出合适的安排，立即在福摩萨一个或一个以上的合适港口驻扎少量舰只，舰只的岸上活动能力应限于维持必要的给养，保证无线电通讯和提供人员娱乐休息，这些舰只的任务在于支持实现已被批准的外交和经济目标，并尽一切可能在不用兵的情况下起稳定局势的作用。